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Historia y Ambiente

Sección 6 del Libro

Desarrollo sustentable en la frontera México - Estados Unidos
por Victoriano Garza Almanza
Publicado por la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. 1996.

ORIGEN Y EVOLUCION DE LA POLITICA AMBIENTAL FRONTERIZA ENTRE MEXICO Y ESTADOS UNIDOS

La cuestión del ambiente ligado a los limites de los países no es algo nuevo para México y Estados Unidos. En 1889, ambos países crearon la Comisión Internacional de Limites y Aguas, "formada por una sección mexicana y una estadounidense, para resolver cuestiones de localización de la frontera en lo relativo a los movimientos de los ríos" (SEDUE, 1992). En 1944, celebraron un tratado sobre la Utilización de las aguas de los ríos Colorado, Tijuana y Bravo, que les permitiría "fijar y delimitar claramente los derechos de las dos Repúblicas sobre los ríos Colorado y Tijuana y sobre el río Bravo (...) a fin de obtener su utilización más completa y satisfactoria" (United States, 1946).

Pero no fue sino hasta los años 60's que empezaron a crearse las condiciones de protección y control del ambiente binacional, que desembocarían en la ola del progreso limpio y ambiente sano que vive la frontera desde principios de los 90's.

En 1961, el Gobierno del Presidente Adolfo López Mateos instituyó el Programa Nacional Fronterizo (PRONAF) para hacer frente al desempleo en la frontera. El Programa enfatizó el desarrollo de la industria turística en detrimento de otros sectores (PRONAF, 1961).

En 1963, durante los gobiernos de los presidentes de México y Estados Unidos, Adolfo López Mateos y John F. Kennedy, se realizó en la ciudad de México la primer "Conferencia Internacional de Sanidad Ambiental México-Estados Unidos". Durante la reunión se propuso la creación de un Programa Binacional de Saneamiento Ambiental, con el propósito de controlar los desechos sólidos urbanos, y tratar las aguas residuales de las comunidades fronterizas. Como resultado final de la conferencia, los Secretarios de Salud de ambos países y el Director de la Organización Panamericana de la Salud firmaron un Acuerdo de Entendimiento para implementar ese Programa Binacional.

Al siguiente año, en 1964, en la frontera se escenificó un episodio trágico. Miles de trabajadores que legalmente se trasladaban a los Estados Unidos para emplearse en las labores de campo, se quedaron sin trabajo y sin permiso para ingresar a ese país: el Programa Bracero, que por décadas habían negociado los gobiernos de México y los Estados Unidos, llegó a su fin.

Muchos de estos trabajadores se quedaron varados en las ciudades fronterizas, principalmente en Ciudad Juárez. Por otro lado, inmigrantes del sur de México, en busca de nuevas oportunidades de trabajo en el vecino país, engrosaron las filas de los desempleados. En respuesta a la crisis que se vivía en esa región del norte, en 1965 se creó el Programa de Industrialización Fronteriza el cual permitió el desarrollo industrial en la frontera mediante la inversión extranjera (Ortega y Garza, 1991).

El 7 de junio de 1965, en la XXIII Reunión Anual de la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud celebrada en Los Angeles, CA las autoridades de salud de México y los Estados Unidos reafirmaron el compromiso adquirido en 1963 sobre el Plan Binacional de Saneamiento Ambiental, y resolvieron continuar con el "intercambio de conocimientos y experiencias" en el campo del saneamiento ambiental (AFMES, 1965).

En 1966, se asentaron en Ciudad Juárez las primeras plantas de la industria maquiladora de exportación. Con esto se dio inicio a un programa de industrialización que, a 28 años de haberse iniciado, continua progresando.

En noviembre de ese mismo año, se llevó a efecto en la Cd. de México el Seminario sobre el Saneamiento Ambiental en la Planeación Urbana que, con el apoyo del Gobierno Federal de México y los Estados Unidos, organizó la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud. El propósito fundamental fue el de "incorporar el concepto de 'saneamiento ambiental' dentro de la planeación urbana". Del lado mexicano participaron la Secretaría de Salubridad y Asistencia, la Secretaría de Recursos Hidráulicos, el Instituto Nacional de la Vivienda, la Secretaría de la Presidencia, la Secretaría de Obras Públicas, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretaría del Patrimonio Nacional, universidades y organismos no gubernamentales (AFMES/ SSA/PHS/OPS, 1966).

En diciembre, los Presidentes de México y los Estados Unidos, Gustavo Díaz Ordaz y Lyndon B. Johnson respectivamente, tomaron la decisión de formalizar la Comisión para el Desarrollo Fronterizo y la Amistad (CODEF). El nuevo enfoque para apoyar a la frontera tenía como objetivo "estudiar las formas y los medios de mejorar las relaciones entre las comunidades fronterizas, y elevar el nivel económico, social y cultural de los habitantes de toda el área fronteriza (Sic)" (The White House, 1968).

Los Comisionados eran José Vivanco, Director del Programa Nacional Fronterizo, y Raymond Telles, ex-alcalde de El Paso, TX y Embajador de los Estados Unidos en Costa Rica.

La Comisión estaba dividida en 4 áreas: (1) Desastres, (2) Desarrollo económico, social y cultural, (3) Planeación del desarrollo a largo plazo, y (4) Proyectos unilaterales de los Estados Unidos para mejorar la frontera del lado de los Estados Unidos (U.S.-Mexico Commission, 1968a).

En octubre de 1967, la Comisión se reunió por primera vez en la ciudad de México. Se establecieron 14 Grupos de Trabajo, para "explorar y encontrar soluciones a los problemas básicos binacionales. Algunos de esos grupos fueron los siguientes:

  • Entrenamiento técnico y vocacional
  • Centros culturales
  • Programas conjuntos de salud
  • Parques nacionales paralelos
  • - Conferencia conjunta de planificadores urbanos
  • - Desarrollo económico fronterizo
  • - Turismo
  • - Transportación
  • - Embellecimiento

La siguiente reunión fue en mayo de 1968 en la ciudad de Washington, D.C. para revisar el progreso alcanzado. P.e. uno de los logros más importantes fue el establecimiento de un mecanismo de respuesta de emergencia para en caso de desastres naturales entre los limites de ambos países, y numerosos seminarios y talleres a lo largo de la frontera.

A través del Grupo de Trabajo de Salud de la Comisión, se iniciaron algunos proyectos de saneamiento básico: se mejoró la calidad bacteriológica del agua que abastecía a la ciudad de Agua Prieta, Son. En Nogales, Son. se construyó un relleno sanitario para usarse compartidamente con Nogales, Arizona. A la ciudad de El Paso, TX se le financió un proyecto para el establecimiento de un Programa para el Control de la Calidad del Aire (U.S.-Mexico Commission, 1968b).

En el período 1968-69, la Sección Estadounidense de la Comisión estableció unilateralmente 3 oficinas regionales: en Laredo, en El Paso y en San Diego. Por falta de presupuesto, la Comisión se desintegró a fines de 1969. La principal causa que motivó su desaparición fue la falta de una agenda que respondiera a las necesidades reales de las localidades (Smith, 1976).

En la XXVI Reunión Anual de la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud, verificada en 1968 en la ciudad de Tampico, Tams. el Dr. Paul Q. Peterson, Asistente del Cirujano General de los Estados Unidos, mencionó que los problemas de saneamiento básico estaban entre los de mayor importancia para la salud pública de los habitantes de la frontera y que se trataba de los siguientes:

1. Abastecimiento y calidad del agua
2. Sistema de drenaje insuficiente
3. Asentamientos humanos carentes de servicios
4. Manejo inadecuado de los desechos sólidos
5. Deficiente calidad del aire por las emanaciones de las fundiciones y el incontrolado desarrollo industrial

Recalcó además, que para hacerle frente a estos problemas se requería de: (1) Recursos financieros, (2) Desarrollar un Programa Integral de Saneamiento Ambiental, y (3) Concientizar a la comunidad sobre los problemas, y fomentar la preocupación por el cuidado del ambiente (Peterson, 1968). Desafortunadamente, la falta de organización que llevó al fin a la Comisión para el Desarrollo Fronterizo y la Amistad, repercutió en el ánimo de quienes tenían entusiasmo de embarcarse en una empresa de esta índole.

Algunos de los factores, que de alguna manera influyeron en la falta de perspectiva para estructurar una agenda binacional de trabajo, fueron: la visualización de la frontera en función de unidades sociopolíticas o ciudades en vez de un enfoque más globalizador; la falta de un diagnóstico regional que permitiera la planeación de un programa ejecutivo equilibrado; las negociaciones fueron a nivel federal con escasa o nula participación de los gobiernos locales; e insuficiente información al público en general. Otro de esos factores es que, a fines de la década de los 60's, los asuntos relacionados con el medio ambiente apenas comenzaban a sistematizarse. Estados Unidos, lider mundial en la materia, promulgó su Acta Nacional de Protección Ambiental (NEPA) en 1970. En ese entonces, el público apenas empezaba a involucrarse en la protección ambiental (Landy et al., 1990).

En 1971 se promulgó en México la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental.

En 1972, las Naciones Unidas organizaron en Estocolmo, Suecia la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. Su interés fundamental fue la caracterización "del medio que afecta las condiciones de la vida humana" (Ward y Dubos, 1974). Esta conferencia creó el marco inicial para el análisis de los problemas ambientales a nivel global o regional.

En ese mismo año, en una reunión entre los presidentes de México, Luis Echeverría y los Estados Unidos, Richard M. Nixon, se hizo hincapié en la seriedad del problema de la salinidad del rio Colorado, y se recomendó a la Comisión Internacional de Limites y Aguas tomar las medidas necesarias. También, el asunto de la distribución equitativa del agua, en una zona árida y necesitada del recurso, planteaba serios problemas; entre ellos, que los tratados internacionales de aguas entre estos países (de 1906 y 1944), no hacían referencia a la calidad del agua a distribuir (Sepulveda, 1973).

En términos generales, los problemas ambientales que en 1973 se visualizaban en la frontera eran (1) los de saneamiento básico: agua potable, aguas residuales y basura; y (2) los de calidad ambiental que comprendían: calidad del agua de los ríos y contaminación atmosférica. La industria maquiladora era considerada como 'industria limpia' o 'industria sin chimeneas'. Como trabajaba ensamblando componentes prefabricados, se pensaba que era ambientalmente inocua (Enriquez, 1973).

Juergensmeyer y Blizzard publicaron en 1973 un análisis de la ley ambiental Mexicana, destacando que "a pesar de lo energico de la ley, la protección ambiental en México estaba subordinada a las inconsistentes políticas de desarrollo económico" (Juergensmeyer y Blizzard, 1973).

En la XXXIV Reunión Anual de la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud, efectuada en Hermosillo, Sonora en 1976 se propuso la creación de un Programa de Mejoramiento Ambiental México-Estados Unidos (AFMES, 1976). Dos años después, esta propuesta se materializaría en un Memorandum de Entendimiento.

Entre 1973 y 1978, la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente (SMA) de la Secretaría de Salubridad y Asistencia y la Agencia de Protección Ambiental (EPA) tuvieron intercambio de información, entrenamiento de personal técnico y reuniones de cooperación. En 1978, se firmó el Memorandum de Entendimiento entre la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente de México y Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza. El objetivo primario era el de iniciar esfuerzos conjuntos para resolver los problemas ambientales compartidos y proteger las áreas fronterizas (EPA, 1978).

En 1979, los Presidentes José López Portillo de México, y James Carter de los Estados Unidos ratificaron el Memorandum de Entendimiento, y se establecieron un Grupo de Trabajo para Asuntos Ambientales Fronterizos.

Durante los 70's. los movimientos ambientalistas en la frontera eran más débiles que los grupos de interés que representaban a la industria química y a la industria minera quienes, a fin de cuentas, influían más en la formulación de políticas ambientales (Bath, 1985).

En una recopilación bibliográfica de la Organización Panamericana de la Salud sobre el tema de salud y ambiente en la frontera Mexicano-Estadounidense en la década 1970-1980, se registraron 148 trabajos. Lo realmente interesante es que ninguno de ellos vincula los aspectos de salud y ambiente con la industria maquiladora; tampoco el tema de los residuos peligrosos es mencionado en ninguno de los trabajos (Garza, 1993).

A principios de la década de los 80's, aparece en el escenario binacional un grupo denominado Conferencia de Gobernadores Fronterizos. El propósito de que los gobernadores de los 10 estados fronterizos se reunieran, fue el de fortalecer los lazos de comunicación y cooperación norte-sur y este-oeste. Los aspectos ambientales fueron incorporados a su programa de negociaciones.

En 1983, los presidentes de México: Miguel de la Madrid, y Estados Unidos: Ronald Reagan, establecen en La Paz, Baja California un Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza, mejor conocido como el "Tratado de La Paz". El objetivo es el de preservar un "medio ambiente sano para el bienestar económico y social, a largo plazo, de las generaciones presentes y futuras de cada país, así como de la comunidad internacional" (EUM/EUA, 1983).

 

Durante los siguientes años se agregaron anexos, sobre puntos específicos, a ese Convenio:

 

Anexo I. 1985: Se refiere a los problemas de saneamiento entre el condado de San Diego, California y el municipio de Tijuana, Baja California.

Anexo II. 1985: Establece un marco de trabajo para una respuesta conjunta a los derrames accidentales de substancias peligrosas sobre la franja fronteriza.

Anexo III. 1986: Trata de los movimientos transfronterizos de las substancias tóxicas y los desechos peligrosos.

Anexo IV. 1987: Enfoca el problema de la calidad del aire, afectado por las emanaciones de las fundidoras que se encuentran en el "Triangulo del Cobre" en la región Arizona/Sonora

Anexo V. 1989: Se refiere al abatimiento de la contaminación atmosférica en las ciudades hermanas, empezando con Ciudad Juárez, Chihuahua/El Paso, Texas (LGEEPA, 1991).

No obstante los avances hechos por México en materia de legislación ambiental, y los acuerdos internacionales establecidos con los Estados Unidos para la protección del ambiente compartido a lo largo de la franja fronteriza, en los niveles gubernamentales mexicanos existía una actitud de tolerancia hacia la contaminación. En la Primera Conferencia Nacional sobre Medio Ambiente, realizada en México a fines de los 80's, un oficial del gobierno expresó: "vamos a estar preocupados por los asuntos de medio ambiente, pero aún así queremos ver salir humo de las chimeneas de las plantas industriales". Por esa misma época, el representante de México ante el Comité Económico y Financiero de las Naciones Unidas proclamó que "los países en desarrollo no simpatizaban con los planes de restricciones del desarrollo en interés de proteger al ambiente" (Butrico, 1990).

Poco tiempo después, y en clara contraposición a lo manifestado por algunos funcionarios públicos, el Presidente Carlos Salinas de Gortari hizo declaraciones el 5 de junio de 1990, en el Día Mundial del Medio Ambiente, sobre la posición de su administración en favor del principio de que un medio ambiente sano es esencial para el futuro común de la humanidad, y que es necesario actuar para preservar la "calidad de vida que nuestros hijos heredarán" (Norte, 1990).

En junio de 1990, y debido a la existencia de una política de salud Mexicana y otra Estadounidense, las autoridades de salud de estos países acordaron dar los pasos necesarios para: identificar las prioridades de salud que compartían sobre la mutua frontera, y emprender programas de cooperación para atacar conjunta y coordinadamente los problemas binacionales (AFMES, 1990). A este acuerdo se le llamó Proyecto Consenso. Su objetivo era obtener por consenso y con la participación del sector salud una aproximación a los problemas sanitarios de la comunidad fronteriza. El Proyecto Consenso consistió en 2 series de encuestas y 5 reuniones regionales durante 1990-1991, y en abril de 1991 se obtuvieron los resultados. Salud ambiental fue una de las prioridades que se reconoció como problema a lo largo de toda la frontera (AFMES, 1991).

 

En el mes de noviembre de ese año, los presidentes de México y Estados Unidos, Carlos Salinas de Gortari y George Bush, tuvieron un histórico encuentro en la ciudad de Monterrey. El tema que trataron fue la creación de un mercado libre en el hemisferio norte de América. Los asuntos ambientales bilaterales fueron parte de las conversaciones, y de aquí surgió un mandato para que la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) de México, se pusieran a trabajar sobre una agenda ambiental bilateral. Habida la posibilidad de crear un libre comercio entre ambas naciones, el despertar de una conciencia ambiental entre los habitantes de las comunidades fronterizas, y una serie de antecedentes que analizar, el reto para las agencias ambientales no fue sencillo. Sobre todo porque los asuntos ambientales, aunque no formaban parte de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio, eran el punto más ríspido a tratar debido a la pertinaz insistencia del público en saber lo que estaba sucediendo y exigir su participación, y a que podría hechar al trasto el esfuerzo de los dos gobiernos en lograr un buen acuerdo comercial.

Entre 1990-1991, la EPA y la SEDUE prepararon varios borradores de lo que se llamó Plan Integral Ambiental Fronterizo (PIAF). En agosto de 1991, el documento fue distribuido al público en general, por ambas agencias, y ne los idiomas español e inglés. Por varias semanas estuvieron recibiendo sugerencias y comentarios, y emprendieron audiencias públicas en las principales ciudades fronterizas. Se trató de audiencias binacionales: las primeras entre los dos países y las primeras en México. Se determinó que el Plan funcionaría en una primera fase: 1992-1994, que serviría para reorientar el diseño de una segunda fase.

Se dispuso de un fondo económico para la realización del PIAF en su primera fase, y en febrero de 1992 dio inicio el Plan.

Sin embargo, las comunidades locales, esto es, los condados y municipios, tenían que preparar sus propios proyectos para cumplir con las responsabilidades contraídas por los niveles federales en el Plan. Para el lado estadounidense, donde los condados tienen una autonomía y autosuficiencia respecto a los niveles federales y estatales, esto no representó ningún problema. Pero para los municipios mexicanos, donde el estado o la federación les plantea la forma de resolver sus problemas o se los resuelve, esto fue algo nuevo. El tiempo comenzó a transcurrir y los municipios ejecutaron un mínimo del Plan.

Debido a las fuertes presiones del público en general, de organismos no gubernamentales y centros de educación superior, en cuanto a que el Plan no estaba marchando como debiera; y ante la exigencia legal de que se practicara una evaluación de impacto ambiental al TLC, los gobiernos de México y Estados Unidos añadieron, en agosto de 1993, los llamados Acuerdos Paralelos al Tratado. En ellos se propuso la creación de 2 mecanismos que reforzarían las actividades de protección ambiental entre ambos países. Básicamente se daban los pasos necesarios para el establecimiento de una barrera ecológico-sanitaria. En noviembre de 1993, el Tratado de Libre Comercio fue aprobado por la Camara de Representantes y la Camara de Senadores de Estados Unidos y México; con ello se reafirmaron los compromisos contraídos en materia de medio ambiente.

A fines de 1993 se decretó en ambos países la creación del Banco de Desarrollo de América del Norte y la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza, y en 1994 se dieron los pasos necesarios para estructurar dichas entidades. El Banco aseguraría el financiamiento del desarrollo regional, y la Comisión asesoraría a las comunidades en el diseño de sus proyectos, los revisaría y, los aprobados, los enviaría al Banco para su financiamiento.

CRONOLOGIA DE LOS ACONTECIMIENTOS AMBIENTALES BINACIONALMENTE IMPORTANTES

  • 1889 Comisión Internacional de Limites y Aguas
  • 1944 Tratado de aguas internacionales
  • 1961 Programa Nacional Fronterizo
  • 1963 Conferencia Internacional de Sanidad Ambiental méxico-Estados Unidos
  • 1963 Programa Binacional de Saneamiento Ambiental
  • 1964 Finalización del Programa Bracero
  • 1964 Programa Nacional Fronterizo
  • 1965 Programa de Industrialización Fronteriza
  • 1965 Autoridades Federals de Salud de México y Estados Unidos reafirman el compromiso adquirido durante la Conferencia Internacional de Sanidad Ambiental
  • 1966 Primeras industrias maquiladoras en México
  • 1966 Comisión para el Desarrollo Fronterizo y la Amistad (CODEF)
  • 1966 Seminario sobre Saneamiento Ambiental en la Planeación Urbana
  • 1967 Primera reunión de trabajo de la CODEF
  • 1968 Segunda reunión de la CODEF y reporte de actividades binacionales
  • 1968 Propuesta para la creación de un Programa Integral de Saneamiento Ambiental
  • 1969 Desaparición de la Comisión para el Desarrollo Fronterizo y la Amistad
  • 1970 Estados Unidos promulga el Acta Nacional de Protección Ambiental
  • 1971 México promulga la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental
  • 1972 Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano
  • 1972 Recomendaciones de acción inmediata para mejora la calidad del agua del rio Colorado que se entregaba a México
  • 1978 Memorandum de Entendimiento SMA/EPA
  • 1983 Tratado de La Paz
  • 1985 Anexo I y Anexo II
  • 1986 Anexo III
  • 1987 Anexo IV
  • 1987 Nuestro Futuro Común
  • 1989 Anexo V
  • 1991 Proyecto Consenso
  • 1992 Cumbre de la Tierra
  • 1992 Plan Integral Ambiental Fronterizo
  • 1993 Tratado de Libre Comercio
  • 1994 Banco de Desarrollo de América del Norte
  • 1994 Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza

REFERENCIAS
AFMES. Resolución de la XXIII Reunión Anual de la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud. Los Angeles, CA. 1965

AFMES/SSA/PHS/OPS. Seminario sobre saneamiento ambiental en la planeación urbana. México, D.F; 1966

AFMES. Resolución de la XXXIV Reunión Anual de la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud. Hermosillo, Son. 1976

AFMES. Resolución de la XLVIII Reunión Anual de la Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud. Saltillo, Coah. 1990

AFMES. Proyecto Consenso. El Paso, TX: Asociación Fronteriza Mexicano-Estadounidense de Salud; 1991

Bath R. Observations on the evolution of environmental policy along the United States-Mexico border, 1973-1985. III International Meeting on Environmental Health. El Paso, TX: PAHO/WHO Field Office; TX 1985

Butrico F. La industria maquiladora: Medio ambiente y desarrollo. Documento de Referencia del IV Simposio Internacional de Salud Ambiental. El Paso, TX: Oficina de Campo, OPS/OMS; 1990

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Estados Unidos Mexicanos y Estados Unidos de América. Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre cooperación para la protección y mejoramiento del medio ambiente fronterizo. La Paz, BC; 1983

Garza V. Environment, development and health in the U.S.-Mexico border. Border Health. 1993; IX(1): 1-7

Juergensmeyer J, Blizzard E. Legal aspects of environmental control in Mexico: An analysis of Mexico's new environmental law. Albuquerque: New Mexico Press; 1973

LGEEPA. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. México, D.F.: Ed. Porrúa, S.A.; 1991

Norte. Celebran Día Mundial del Ambiente. Monterrey, N.L.; junio 6, 1990

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